中國經濟周刊第3期封面

　　從景區南門買票上廬山，門票180元。沒走多遠，想要到三疊泉看瀑布，還得買64元的門票。石門澗山上山下都有售票點，票價50元。一座廬山，一路上山，一路買門票。

　　出現這一現象的原因在于，這座世界上唯一同時擁有“世界文化景觀”和“世界地質公園”榮譽稱號的世界級名山，并不是一家在管。

　　整個山體面積為282平方公里的廬山，曾經同時有六個機構或地方政府在管理。有利

益處，“人人都在管”；出事時，“處處無人管”。多頭管理、職能交叉、權責模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節節上漲等問題不斷暴露出來。

　　不僅僅是廬山，景區管理的問題在全國范圍內大量出現，一些景區管理單位面對破壞景區旅游資源的行為束手無策；一些景區管理機構掣肘于當地居民的生活現實，景區保護工作流于形式。風景名勝區的保護也面臨著過度城市化、商業化與人工化的挑戰，作為保護地而設立的風景名勝區越來越像“旅游開發區”。

　　爭奪廬山

　　2011年11月的一天，星子縣轄區內的廬山的一個景點發生火災，縣政府卻無動于衷。火勢越來越嚴重，最后，在廬山風景名勝區管理局的帶領下，大火被成功撲滅。事后，管理局的一位領導向星子縣政府拋下一句話，“我們灰頭土臉的，你們卻坐在辦公室喝茶看報紙！”

　　星子縣政府“隔岸觀火”事出有因。根據1996年江西省人大通過的《江西省廬山風景名勝區管理條例》(下稱“《管理條例》”)，防火護林的責任歸廬山管理局。

　　事實上，廬山管理局對山體外的管理根本無法指導和監督，廬山早已陷入“多頭管理”的困局。一直以來，廬山整個山體面積為282平方公里，分別歸屬管理局、廬山自然保護區、廬山墾殖場，以及九江市的星子縣、廬山區、九江縣管轄。“一山六治”是當地人對廬山管理的描述。

　　追根溯源，造成廬山多頭管理的窘境有歷史原因。

　　1984年，江西省政府根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于廬山風景名勝區管理體制等問題的批復》，成立了廬山風景名勝區管理局(下稱“廬山管理局”)，委托九江市代為管理，并被賦予了廬山建設、發展規劃、旅游行業管理等諸多權限。然而，由于此前廬山景區的管理格局已經成型，作為江西省政府在廬山的一個派駐機構，廬山管理局只好在海拔800米處自設山門，只對山頂16%的區域進行管理和開發。

　　1996年通過的《管理條例》規定：“外圍景區即除廬山風景名勝區管理局所能管理的廬山山體外的景區由景區所在地縣、區人民政府負責管理，景區的保護、規劃和建設應當接受廬山管理局的指導和監督。”

　　實際上，廬山管理局對廬山山體外的管理根本無從進行，也沒有辦法監督。廬山山體、石鐘山景區、長江—鄱陽湖水上景區、龍宮洞景區等同屬廬山風景名勝區的景區，在保護、規劃和建設上，基本上處于各自為政的狀態。

　　2005年，九江市委市政府將墾殖場、茶料所、林料所、水電廠劃歸廬山管理局管理，并將山門由山上遷往山下，廬山管理局的管轄范圍擴大到100多平方公里，廬山也由“一山六治”變為“一山五治”。然而，多頭管理的矛盾并未就此解決。

　　歷史上，江西省也曾多次試圖打破廬山多頭管理的格局，整合管理資源，但都不了了之。早在廬山管理局成立之初，江西省政府就派專家到廬山調研，并提出了設立廬山市，想一舉解決多頭管理問題。此后的1996年、2000年、2010年，這樣的想法曾先后多次擺上議事日程，但最終都因為涉及到劃界、利益分配和精簡機構等難題而擱置。

　　在全國范圍內，幾個單位直接參與景區管理只是多頭管理的一種情況，還有因為管理單位和經營單位之間交叉任職、政企不分而導致多頭管理的例子，而且這種情況屢見不鮮。

　　在黃果樹景區，黃果樹旅游集團有限公司的董事長同時擔任景區黨工委副書記的職務，公司總經理同時擔任管委會副主任的職務；在黃山，黃山旅游發展股份有限公司董事長兼任黃山風景區管委會的黨委書記和副主任。

　　事實上，對于交叉任職，政企不分的情況，2006年國務院頒布的《風景名勝區條例》就已經規定，風景名勝區管理機構不得從事以營利為目的的經營活動，風景名勝區管理機構的工作人員，不得在風景名勝區內的企業兼職。

　　北京大學政府管理學院博士后金曉哲告訴《中國經濟周刊》，這種交叉任職使得管委會和公司、管理和經營未能徹底分開，在景區管理和保護問題上，容易造成管委會積極性不足的局面。

　　多方爭利

　　2012年12月21日，龐星和幾位朋友到廬山游玩，他們由廬山景區南門買票上山，每張門票180元。然而沒過多久，等他們去往三疊泉景區看瀑布時，卻被一道大門攔下，還得買票，每位64元。

　　不是已經買過門票了嗎？龐星一打聽才知道，第一張門票是廬山管理局發售的，而大門那邊又是九江市廬山區的管理范圍，所以要再買門票。此外，像石門澗等好多地方都在單獨售票。

　　據了解，重復售票緣于管理各方利益上的“爭奪”。廬山管理局一位內部員工告訴《中國經濟周刊》，1996年通過的《管理條例》只是一個地方性法規，對于門票怎么收、利益如何分配沒有明確規定。因此廬山管理各方都“劃地而治”，在自己的“地盤”上賣起了門票。

　　對此，九江市召開的協調會決定，治安、消防歸管理局負責，景點門票等收入歸當地政府。廬山管理局只能保持沉默。

　　事實上，和廬山管理局爭奪利益的不只當地政府，還有當地居民、廬山旅游集團公司、省衛生部門，甚至軍隊。

　　2008年7月，廬山旅游發展股份有限公司(下稱“廬山旅游發展”)正式揭牌成立，廬山管理局占股58%。從成立之初，廬山旅游發展的目標就很明確——整合旅游資源上市。

　　根據九江市工商管理局的公示資料顯示，廬山旅游發展的注冊資本為1000萬元，主營業務為旅游資源開發、園林綠化、住宿餐飲、文物展覽等，法人代表為崔峰。崔峰是廬山管理局副局長、廬山旅游發展的董事長兼總經理。

　　然而，廬山旅游發展的上市之路并不順利。

　　廬山旅游發展并不是廬山唯一的一家旅游公司。在此之前，廬山旅游集團公司就已開展旅游業務，兩者的辦公大樓相距不到200米。

　　廬山旅游集團公司是一家國有企業，與廬山旅游發展類似，其主營業務同樣為住宿餐飲等，其同樣掌握了一批酒店，廬山大廈就為其所有。

　　廬山旅游發展董事、副總經理張琛向《中國經濟周刊》介紹，公司當前的主要營收來源為觀光車車票，“每年能有1個億的收入，占到了整個營收的2/3。”但在這一塊，廬山旅游發展也面臨著競爭。在廬山，有不少私人的面包車拉人上山賺取外快的情況，相比于觀光車80元的票價，私人面包車15元的票價占據著絕對優勢。

　　此外，由于并未限制外來車輛上山，導致廬山交通擁堵，尤其是在夏季旅游旺季，極大地影響了觀光車的正常運轉。

　　別墅是廬山比較有價值的資源，據不完全統計，廬山現存有600多棟保存相對完好的別墅，基本上都是建國之前所建，但是，真正歸廬山管理局管理的很少，基本上都歸中央、省市駐山機構所有。

　　“打個比方，江西省衛生廳在廬山有個機構，叫做省衛生廳療養院，他是一個正處級單位，管了100多套別墅。南京軍區廬山療養院，也管了那么多。很多省市單位都有點，管理局就100多套。”上述廬山管理局內部員工告訴《中國經濟周刊》，“廬山旅游發展的別墅規模不大，只有一二十棟，要整合資源的話，有一定的難度，主要是采取合作的模式，購買使用權。”

　　而這些別墅，除了供這些單位夏季療養所用，基本上都以出租的形式來獲取收益。“一般都是租40年，其實這是效益最低的方式。”

　　對廬山別墅的調整分配主要是在建國初期，“那時候還沒有這個概念，是個單位就過來搞幾棟別墅，現在你很難動，他們級別高，動的話肯定天天吵架”。

　　除此之外，對于一些廬山管理局掌握之外的某些景點，廬山旅游發展也沒有更多的辦法，“現在是簽署協議，通過資源共享、效益分成的方式來整合這些資源”。

　　難產的“大廬山”

　　整合廬山旅游資源不易，成立大廬山市也難。

　　目前，在廬山山頂的牯嶺鎮，常住居民超過12000人。此外，中央、省、九江市和部隊的駐山單位眾多，據不完全統計，僅牯嶺鎮46平方公里的地域內，就有近30個黨政管理機關，40多個中央、地方和軍隊駐山單位，共有職工6000多人。隨著人口的增加，以廬山現有的負荷能力已經不能承受。

　　為此，廬山管理局一直謀劃將人員下遷。然而，事情進展得并不順利，甚至有傳言說，下遷是讓“窮人下山，富人上山”。

　　蕭梅上世紀70年代隨轉業的丈夫一起來到廬山，在廬山已生活了近40年，其收入來源除了退休金，主要靠當散客導游賺取生活費。對于下遷，她很反感，“在廬山生活了大半輩子，已經習慣了，再說，山上還能賺點錢過日子，去了山下就沒有收入來源了。”而這也是大多數廬山普通居民的想法。

　　根據九江市發改委的批復顯示，廬山新城區位于廬山大道中段，總規劃用地近1700畝，用地性質包括安置房和部分廉租房。

　　一位接近廬山管理局管理層的消息人士告訴《中國經濟周刊》，樓盤的建設費用全部由管理局負擔，“一期就在國家開發銀行貸了3億”。

　　2012年11月26日，原本擬定的搬遷日期無故推遲。“本來說是11月1日搬，后來推遲到26日，最后還是沒搬成。”上述消息人士說，“這一次下遷是行政下遷，管理局先下去，一共4期，5000多套房子，現在只蓋好了第一期，1000多套，二期還沒有動工”。

　　對于廬山居民對下遷的擔憂，廬山管理局的一位內部員工告訴《中國經濟周刊》：“從來沒有強制居民下遷，都是自愿，而且這次下遷也只是部分下遷，正式的方案也還沒有定。”

　　如何平衡各方利益矛盾，是大廬山市建立過程中一個極難權衡的問題。

　　星子縣地處廬山南部，廬山的60%山體和35%的景點坐落在星子縣，其中不乏白鹿洞書院、磨巖石刻群等知名景點。在過去，星子一直都是一個農業小縣，全縣23萬人口，除少數鄉鎮發展石材工業外，基本上以漁業、農業為主，但旅游收入近年來成為當地政府的一塊大蛋糕。

　　在廬山管理局看來，成立廬山市，不可能把整個星子縣全盤接收過來。“幾十萬人進來，肯定會把廬山的經濟拖垮，星子縣有很多純農業的鄉鎮，這些跟旅游資源無關的鄉鎮，是沒有必要劃進來的。”但對此，星子縣并不以為然，“你要合并的話，就應該全盤接收我，如果你只劃旅游相關的區域的話，那不是富者愈富、窮者愈窮了嗎？”

　　上述消息人士指出，成立廬山市的話，各個地方的政府機構必然精簡，這也是沒有辦法順利推行的原因之一。“廬山的處級干部到處都是，領導很多，各套機構也很健全，多了的人沒地方放，他們當時都很害怕啊。”

　　管理體制混亂，讓廬山的發展步履維艱。目前，廬山只能通過領導高配來協調各方工作。而廬山市的設立、廬山旅游發展的上市，都仍處在謀劃階段。

　　景區管理不能完全“開發區”化

　　在旅游幾乎成為全民消費與舉國戰略的大背景下，國家級風景區被當作核心旅游資源已經成為各地發展旅游經濟的聚寶盆。在巨大的利益面前，風景區管理體制沖突愈演愈烈。多頭管理、職能交叉、權責模糊、政企不分、利益紛爭、門票價格節節上漲等問題不斷暴露出來。風景名勝區的保護也面臨著過度城市化、商業化與人工化的挑戰。作為保護地而設立的風景名勝區給人越來越像“旅游開發區”的感覺。

　　我國的風景名勝區大致等同于國外的國家公園體系。從保護效果而言，美國國家公園的管理體制可稱之為典范。其主要做法包括：內務部下屬的國家公園管理局是國家公園的專門管理機構，實行獨立的垂直化集權管理，完全獨立于地方政府。國家公園管理費用主要由國家撥款，嚴格限制門票等費用的征收，對經營性業務采用授權經營的方式實現完全的政企分開。美國建立了一套非常健全的國家公園保護與管理的法律體系，并鼓勵非政府組織、州縣以及私人企業和其他聯邦機構廣泛參與國家公園的保護行動等。

　　目前我國風景名勝區采用的是綜合管理與分級管理相結合的管理體制，在本質上屬于分權式的屬地化管理。屬地化管理在調動地方積極性、減少國家財政投入、協調景區內外部關系上具有優勢。但屬地化管理也滋生了重開發、輕保護，以經營代替或擠壓管理的問題，成為風景名勝區“開發區”化的癥結所在。

　　作為一種保護性、公共性和公益性的資源，風景名勝區具有公共物品或準公共物品的屬性，這種特殊的屬性決定了我們不能把風景名勝區完全當作是地方性、開發性和盈利性資源來對待。從資源保護而言，垂直集權式管理效果最好。但當前風景區管理體制已經延續幾十年，各種利益格局已經固化，在短時期內想有所轉變也不現實。在既有框架下，風景名勝區管理體制仍須進一步理順。

　　首先，應加強風景名勝區管理機構設置。在國家和省區層面，應設立專門的管理機構風景名勝區管理局，加強垂直領導。在地方層面，適宜于在市級層面對國家級風景名勝區成立政府型管理機構。相比于省級和縣級，市級在管理的統籌能力與靈活性上可以兼顧。而相比于準政府型、事業型甚至企業型管理機構，政府型管理機構職能與機構相對健全，利于同各級部門的對接，也利于社會性事務的管理與協調，更有利于避免多頭管理造成的權責不清。在機構設置上，應符合風景名勝區的自身特點，突出精簡和專業化特色，可采用公務員聘任制，避免人員和機構臃腫與效率低下等潛在的傳統弊端。

　　第二，要明確國家級風景名勝區的所有權、管理權、經營權和收益權等相關權利主體，在此基礎上科學合理地劃分各相關利益主體的責任、義務與權利。開發經營活動應嚴格限定在風景名勝區的承載力范圍之內，經營性活動應采用特許經營的方式，嚴格實行政企分開。

　　第三，要加快風景名勝區的相關立法。當前的《風景名勝區條例》在效力等級、實施權限范圍方面已經滯后于現實發展。應通過立法，在法律層面明確風景名勝區的使命、性質和國家責任，使風景名勝區的認定、規劃、保護、利用、管理和責任追究等行為都建立在法律基礎之上。

　　第四，加強社會參與和監督。缺少強有力的監管，分權式管理就會存在巨大風險。因此，應充分調動和利用社會力量參與風景名勝區的管理與維護。推進管理和決策的透明化、民主化，建立健全考核評估機制，構建由國內外各相關領域專家、政府官員、非政府組織和群眾構成的多元監督體系。