????2010年10月27日，黃島開發區舉行“打擊盜采海砂還砂入海儀式”，將查獲的兩萬余立方海砂返還到被盜海域。楊同玉攝

????如果不是一場場“人禍”，這種產于海中，單個顆粒為0.063毫米以上，成分、外觀與普通河砂并無二致的砂石，仍沉睡在公眾的視野之外。

????這種近海砂礦資源（簡稱“海砂”）在我國分布廣泛，儲量巨大，是僅次于陸架石油和天然氣資源、位居第二的海洋礦產資源。特別是陸架地區分布廣泛的建筑用砂礦資源潛力巨大，具有資源利用的現實可能性。

????自上世紀80年代初伊始，伴隨海砂廣泛的建筑用途逐步被知曉、發掘，海砂被盜采、濫采的厄運便如影隨形，時至今日，仍有日益猖獗之勢。

????猖獗的盜砂引發生態災難

????“上世紀80年代之前，國人對海砂的認識近乎一片空白，而當時英國、美國、加拿大、日本等國開發利用海砂已有幾十年的歷史。”中國地質調查局青島海洋地質所副研究員原曉軍向中國青年報記者介紹。他和他的團隊自2002年起便開始實施“中國近海海砂及相關資源潛力調查”項目調查研究工作。

????在我國，第一次采砂熱開始于上世紀80年代末90年代初，起初只是開發濱岸帶或潮間帶的海砂資源。從上世紀90年代中期開始，國外海上大型工程的興建（如海上機場、游樂園）需要大量海砂，國內經濟發展需砂量也非常巨大。與此同時，陸地砂礦開采引起耕地、水源地、植被破壞所帶來的環境效應也越來越嚴重，陸地砂源逐漸減少。“國內外雙重因素的刺激下，引發我國第二次海砂熱。”原曉軍介紹。

????與人們開發海砂的熱情相伴而生的，是近乎瘋狂的非法攫取。

????“雖然發現了一大批有開采價值的海砂礦床，但由于采礦權審批程序的嚴格，真正進行大規模開發的為數寥寥，多數都在小規模開采，并且無序的亂采、偷采的占多數。不僅造成了資源大量浪費、國家稅收巨額流失，而且因此引發的環境問題也日益突出，海砂開發與其他海域使用功能之間的沖突也日益尖銳。”原曉軍說。

????“1994年，當時青島近海二號錨地的海水深度是7米見砂，到2009年，在海平面30米以下才能見砂。”山東省青島市黃島區政法委副書記倪建閩可謂十幾年間盜砂惡果的見證者，而令其印象更深的是，二號錨地這片古沙丘還是國家二級保護動物文昌魚以及面條魚、梭子蟹的自然繁衍區，隨著海砂被盜采，這些海洋生物的棲息環境遭嚴重破壞，數量急劇下降。

????青島市黃島區海監大隊相關負責人曾目睹岸邊漁民每船只能打撈七八百斤面條魚、梭子蟹，而在十幾年前，這個數字是三四噸。

????上世紀90年代末，原曉軍曾到山東沿海某村莊勘察，之前據他了解，該地距離海灘約150米。到現場后，眼前的一幕讓他震驚不已：因盜采海砂嚴重，海灘已退到不少村民的房屋前，甚至切斷了村里道路，而這一切僅僅發生在兩年之內。

????據中國青年報記者了解，盜挖近岸海砂曾使日照市的局部海岸線后退了100米；上世紀90年代末，由于濫采海砂致使煙臺市長島縣發生潰堤事故，百余間民房倒塌。

????倪建閩介紹，距離盜采處僅三四海里的金沙灘一向以風景獨好聞名，可謂黃島開發區的旅游品牌，而因附近海域盜砂嚴重，金沙灘的沙子已經有減少趨勢，完整性遭到破壞，這一旅游資源正遭受史無前例的威脅。

????利益鏈究竟有多長

????“如果不是巨額利潤的驅動，盜砂者不可能鋌而走險。”和盜砂者打了多年交道，在倪建閩眼中，這些人是不折不扣的“砂耗子”。據倪建閩介紹，根據目前所掌握的情況，盜砂行徑已形成一條完整的利益鏈條。

????“一般每條盜砂船造價二三百萬元到兩千萬元不等，扣除油費、人力成本以及挖掘機、吸砂泵、吸砂管道等設備費用外，盜采海砂幾乎是零成本的。”倪建閩說。

????那么，令“砂耗子”們趨之若鶩的利潤空間究竟有多大？

????青島市黃島區海監大隊某執法人員向本報記者算了這么一筆賬：目前他們所查獲的最大的盜砂船造價為2000萬元，船長將近70米，共有12臺吸砂泵，兩臺挖掘機，船上有13名雇用人員。就是這樣一艘船只，每次能挖3000多立方海砂，兩小時挖滿，平均每3天盜采一次。如果按照每立方60元售價計算，每次可盈利18萬元，一年多就可收回全部成本。

????“當然，這并非海砂的最高價，用于填海造地的中粗砂在天津濱海新區的到岸價甚至已高達每立方近140元，扣除運費等成本后，每立方可凈賺數十元。這就直接促成遼東灣東岸、西岸以及渤海灣南部的萊州、長島等地的盜采海砂現象異常嚴重。”原曉軍向記者透露。

????目前，在青島市黃島區薛家島輪渡口附近的岸邊停泊著4艘被查獲的盜砂船。在現場，記者看到每艘船雖大小不一，但吸砂泵、挖掘機等設備一應俱全。這些船都是在吸砂時被查獲的，因而每艘船都載有深淺不一的海砂，30多米長的吸砂管道盤亙在一船船白色的海砂中。不難想象，這些黑色管道是如何伸入大海的臟腑深處，在吸泵機的配合下，貪婪地攫取海洋的礦藏。

????“目前我們對盜砂船只，一經查獲，立即沒收，沒收后的船只作為證物移交給司法機關。據了解，法院將經過拍賣程序對其進行處理，為防止船只再度淪為盜砂作業工具，法院將對拍賣人的購買用途進行密切跟蹤。”倪建閩介紹。

????入刑罪名仍存爭議

????難以遏制的盜砂現象，帶給法學家的不僅是震撼，更多是思考。其中，這一行為究竟應不應當以刑法論處、以何罪名入刑成為關注焦點。

????劉惠榮，中國海洋大學法政學院教授、博導。從2007年起，這位長期專注于環境法研究的學者每年都會為中國海監的執法部門進行執法培訓。在她的印象中，最早向她咨詢盜采海砂相關法律問題的學員來自南方海區。此后，劉惠榮不無驚訝地發現，培訓中越來越多的各地學員提到盜采海砂的案例，“可見這種案子在沿海各地出現的頻率之高”。

????“在我國，無論是海域使用管理法，還是海洋環境保護法，均沒有明確專條規定盜采海砂行為應承擔的法律責任，這給執法帶來法律上的空白。”劉惠榮說。

????2010年夏天，青島市黃島區委政法委專門邀請法律專家召開了一個小型研討會，主題是盜采海砂行為應不應當入刑。與會專家來自山東科技大學、青島科技大學、中國海洋大學等，作為與會者之一，劉惠榮回憶，此次研討會召開的背景是當時煙臺萊州已經開始引入刑法處理盜砂事件。“而之前，該問題在法學理論界一直沒有得到關注。”劉惠榮說。

????相對于目前行政處罰并不足以遏制盜砂行為的現狀，與會專家最終達成了盜采海砂行為應當入刑的一致看法，但究竟以何罪名入刑仍存在頗多爭議。

????劉惠榮向中國青年報記者介紹，爭議主要集中于3個罪名：非法采礦罪、盜竊罪、以危險方法危害公共安全罪。

????“盜竊罪的對象一般是公私財物，海砂是國家資源，應屬于這一范疇。”劉惠榮稱，鑒于盜采海砂現象之猖獗，很多法學家認為以盜竊罪論處偏輕。

????此外，劉惠榮認為，以危險方法危害公共安全罪論處，同樣有失偏頗。“刑法中對危害公共安全罪的規定采取列舉法，如放火、決水、爆炸等幾種危害公共安全的行為，按照刑法秉承的罪刑法定的原則，在列舉的行為中沒有包括采挖海砂，那么它是不是屬于未列舉的呢？從我對法的理解，我認為這個口子不能隨便放。如果任由裁判案件的人隨意擴大解釋的話，可能導致枉法裁判的后果。即使需要擴大解釋的話，也應當由全國人大及其常委會進行解釋，或者是作出司法解釋，才可以適用。”

????“非法采礦罪主要依據的是我國的礦產資源法，未經合法程序、沒有獲得采礦權的采礦行為，應該適用這個罪名。但以上3個罪名都涉及到一個問題，即如何認定海砂的性質。”劉惠榮說。

????在劉惠榮看來，海砂具有兩方面屬性：資源屬性和作為海洋生態不可或缺部分的生態屬性。“盜采海砂以盜竊罪、非法采礦罪、以及以危險方法危害公共安全罪論處，其實主要針對的是海砂的資源屬性，但這種行為帶來更大的危害是破壞了海洋生態。因為海洋生態一旦被破壞，損害后果可能會持續擴大，且難以恢復。從這一點來看，我認為刑法應更加關注海砂的海洋生態組成部分這一屬性。”

????行政執法“五龍鬧海”

????除了刑事責任，非法采砂涉及的責任還有民事責任和行政責任。

????劉惠榮認為，從民事賠償責任角度來講，對盜采海砂行為進行民事賠償追索的主體應當主要是國家。“除已經分配海域使用權的海域外，海砂的權屬應當是國家的，但是在追究民事賠償責任上，政府部門尚處于不作為狀態。面對近乎猖狂的盜采海砂行為，我們政府行政執法已經疲于奔命了，更談何民事賠償責任的追究。”

????而行政責任，在劉惠榮看來是目前懲治盜采海砂行為最為現實的和直接采用的，主要是責令改正、扣押違法作業工具、沒收違法所得，并處以罰款。

????“根據《青島市海洋環境保護規定》，對此行為罰款最高限額是20萬。但據我了解，一艘非法采砂船一晚上就能賺100萬，它們往往是流動作業，即使是偶爾被抓到，沒收了違法所得，其非法獲利仍遠遠大于其成本。因此違法者經成本效益分析后大多會選擇鋌而走險，繼續從事盜挖海砂行為。所以目前各地的行政處罰是遠遠不夠的。”

????“從法律層面上講，目前之所以關注對盜砂進行刑事責任追究，也正是因為行政責任懲治力度不夠。”劉惠榮主張將刑事責任、民事責任、行政責任三種責任方式共用，很好地配置起來，以更加有力地打擊盜采海砂行為。

????此外，海洋管理長期以來存在的所謂“五龍鬧海”局面同樣為人詬病。“執法部門太多，政出多門，而且由于行政區劃的限制，使得對流動作案的非法采砂行為，各地執法部門難以發揮實效，所以最好應當實行區域聯動。在本地區內，由有關部門實行聯席會議制，由海監、公安、邊防等部門共同行動，形成合力，有效打擊非法采砂行為。”劉惠榮說。

????目前，青島市黃島開發區已在嘗試各部門之間的聯合執法，并取得一定成效。截至2010年10月，共出海60余航次，查獲非法盜砂船11起，其中刑事拘留37人，逮捕5人，罰款60余萬元。

????2010年10月，青島當地媒體刊出一條“海砂"回家"”的報道。報道稱，黃島開發區政法委聯合公安、海洋與漁業局、邊防大隊等部門聯合執法，將查獲的兩萬余立方海砂返回到被盜海域。

????“其實還砂入海的只是少數，更多的海砂已找不到"回家"的路。”原曉軍不無憂慮地說。