瞭望2010014期封面：警界新政

    《瞭望》文章：警界新政

    陽春三月，全國472名地市公安局長齊聚北京，接受為期10天的培訓。

    有別于一年前的縣級公安局長培訓，這批承上啟下的地市警界一把手，被專門要求“謀劃好”本地公安工作和公安隊伍建設。特定語境下，也可以解讀為凝聚意志，鼓勵創新從而破解難題。

    公安隊伍素被寄予穩國安民的厚望，在當前中國，尤需直面諸多壓力

    社會急劇轉型，不和諧的深層誘因增多，帶來治安、穩定形勢嚴峻，需要公安以相對有限的警力和技術手段，保持打擊犯罪力度，提高社會安全感；

    傳統社會模式解構，沿用多年的部分管理方式失效，在配套機制缺失的條件下，需要公安迅速創新社會管理方式，維持政府對社會的治理能力；

    矛盾潛行，社會情緒不穩，警民關系微妙，特別要求公安公正執法、廉潔執法、規范執法，但有時卻不得不面臨警察權威下降的尷尬；

    此外，為最大限度化解社會矛盾，一些地方往往需要公安“顧大局”，前置大量警力，協調解決一些專業范疇邊緣的問題，承擔警服之外的職責。

    在突破困境的路途中，外界對公安產生了權力膨脹的隱憂，公安內部則還以人少案多、權責不等、執法環境惡化的抱怨。有人開出藥方：重組政法架構，一手限制警察權，一手保障警察執法能力。立意高遠，但也有人責之對體制改革的復雜考量不足，對改革環境的估計過于樂觀。

    更具操作性的路徑，是公安加強隊伍自身建設，通過改革創新，逐步解決工作體制機制問題，剛柔并濟達到“外癥內治”。

    這一思路其實在近年公安工作部署中一以貫之。從公安正規化建設，到力推警力下沉的“三基”工程，再到“三項重點工作”(社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法)和“三項建設”(警務信息化、執法規范化、警民關系和諧)，高層運籌帷幄，地方試點頻出。換言之，警界“新政”早已啟動，此間既有鎂光燈下的重點突破，更有持之以恒的整體推進。

    在這個國家與社會重新建構，權力和權利重新劃線的時代，改革的共識應當明確，警察作為國家權力的第一線，不可能置身度外。考察一些地方“新政”樣本，恰是印證一句老話：過去的經驗是改革，今后的出路仍是改革。

    《瞭望》文章：警務改革的太原樣本

    舉人事機制之“綱”，張警務工作之“目”，是太原公安這場改革的用意所在

    新局長上任三把火，讓太原警察這兩年壓力很大。

    2008年集中整頓，2009年全員考評，及至2010年競聘上崗：從分局局長、支隊長到普通民警，上至正處，下至科員，全部職位放開，一年一聘；考評成績成為評聘的硬杠杠，優等方有資格晉升，末等則要自動降級乃至解聘。

    “新政”伊始，有當地干警一度觀望，“以為會告一段落”，沒想到環環相扣，“一口氣都不給喘”。

    2008年4月，山西省公安廳副廳長蘇浩受命兼任太原市公安局局長。此時太原警察的聲譽正處于谷底，2005年打死北京警察一案的陰影尚未散去，2006年、2007年太原市行風政風評議，公安局又連續墊底。

    整頓以后，太原警風為之一振。但新局長坦言，成效是“在高壓政策下產生的”，整頓“只是權宜之計”。在一次內部發言時，蘇浩稱，單純地就業務抓業務，就隊伍抓隊伍，社會治安始終無法走出“嚴打－反彈－再嚴打－再反彈”的泥潭，隊伍管理也無法擺脫“整頓－反復－再整頓－再反復”的怪圈。

    “要想從根本上解決問題，就必須對現行公安運行機制進行改革，破解長期以來影響和制約公安事業發展的體制機制性難題。”借助一整套考評體系，使干警能上能下、能進能出——太原公安隨后的大刀闊斧，觸碰到干部人事制度的內核，也勾勒出警務新政的綱目。

    綱舉則目張。舉人事機制之“綱”，張警務各項工作之“目”，正是太原這場公安運行機制改革的用意所在。

    全員下崗競聘

    “我們已經在推行全員下崗競聘了。”3月17日，太原市公安局萬柏林分局的史水鴻告訴《瞭望》新聞周刊。這一天，也是太原市局新一批副處級警官提名公示的截止日。

    史水鴻是經過全員差額推薦、分局差額提名等程序，由市局黨委會審定后，于2009年底競聘上任的第二批副處級警官。太原公安的運行機制改革，選擇自上而下、逐級逐層地前推。

    一年以后，通過年度考評，所有警官、警員將被劃分為“優等”“合格”“基本合格”“不合格”四個等次。根據改革方案，只有被評為“優等”的警官和警員，才有資格競聘上一級職務；達到“合格”以上等次，可在次年續聘；“基本合格”的予以解聘，參加后進民警待崗培訓，培訓期滿經考試考核合格后，競聘下一級警官或同級警員職位；“不合格”的，解聘降職降級、待崗培訓；連續兩年“不合格”的，予以辭退。

    “一年之后，沒有所長、副所長，全部進入待聘程序，都要重新競聘。”柳巷派出所所長王曉光說。

    “白頭發一下多了起來”，四十出頭的王曉光告訴本刊記者，考評結果與競聘機制掛鉤之后，壓力明顯增大，“以往有的警員作風懶散，但管多了容易得罪人，有時就睜只眼閉只眼，現在對派出所所長的考評，要看整個所的業務成績和執法規范情況，必須狠抓工作。”

    史水鴻也有同感：“過去考核不合格也沒事，只要不犯大錯誤，沒見到誰下來。現在掛鉤‘一年一聘’，危機感非常強烈。”

    這與蘇浩的設想相符。警官能上能下、警員能進能出的工作機制建立起來后，“就不用再去考慮怎么管他，他會自我加壓、自我管理，達不到目標的，該降級就降級，該辭退就辭退”。

    太原市迎澤區看守所民警劉冬生現在就頗有如履薄冰的感覺。柳巷派出所的這名前刑警，去年參加了后進民警待崗培訓，后轉崗至看守所。“上夜班碰著沒事，別人可能要打會兒盹，也是人之常情，但我就真不敢，就怕打盹的幾分鐘恰巧出了什么事”，劉東生說，“像我這樣‘黃牌警告’過的，要是再去培訓，后果不敢想。”

    盡管壓力倍增，但不少一線民警反映，全員競聘帶來的公平性，一定程度彌補了心理落差。

    太原市公安交警支隊迎澤一大隊中隊長姚繼平說，以前干得好還要等機會，有不少老民警勤勤懇懇干了二三十年仍是個副科；現在干得好就有機會，“這兩天推副科級別干部，我參加工作十二年，要和工作才三四年的同事一起競爭，老同志心里難免有點不平衡，但年輕民警就覺得非常有動力。”

    雖然“黃牌”在身，劉冬生現在也憋了一股勁要評優秀，“眼看副科崗位開始競聘了，我也努著力呢，要是能行，明年我也有機會競聘上一級崗位。”

    打破虛職限制

    太原的警務改革雖大刀闊斧，卻并非一味強壓。相反，方案多處設計都透露出靈巧和“人情味”。

    比如，考評的“優等”比例“上不封頂、下不保底”。如果一個單位人人工作努力、業績突出，都可以評為“優等”。

    又比如不設置“末位淘汰”。“一個重點中學的實驗班，平均成績在95分以上，即使最后一名的成績也遠遠高于普通班的前幾名，是不是應該把他淘汰掉呢？”蘇浩反問。

    但如此下來，人人快馬加鞭，職務數量勢必成為瓶頸。若屢次入圍競聘卻不得晉升，干警評優的動力還能剩幾何？

    太原為此預備一步“先手棋”：根據《國務院辦公廳關于規范公安機關人民警察職務序列的意見》，打破警員職務的職數限制。只要年度考評結果為“合格”以上等次、且達到規定年限，即可晉升上一級警員職務。有領導能力的，可走警官序列，即所謂實職；有專業技能、能干好本職工作的，可走警員序列，即所謂虛職。

    營盤派出所治安巡防隊副隊長武利軍說，每上一個級別，工資待遇的差距就拉大，因此誰都想往上走。“就像趕牛，前頭掛束草，再揚幾鞭子，走得更快了。對基層民警來說，隊伍解決虛職，享受相應的處級、科級工資待遇，能得到實惠，這是非常實在的動力。”

    原先評選虛職，也有比例限制。“我師傅那一批，大約二十來人，都達到主任科員的條件了，但編辦給的指標少，當時又沒有好的考評機制，給誰都擺不平，最后只好都不給，生生把指標給廢了。”武利軍說。

    公務員激勵機制單一，過分依賴行政職級，本是困擾政府部門的普遍問題，并非公安系統特例。但公安人數遠超其他政府機關，尤其凸顯了這一困境。“比如太原市警察占了太原市公務員的58%，只是個處級單位，但人數卻相當于50個其他處級單位。人多規格低，級別什么時候都上不來。”蘇浩說。

    由于涉及整個公務員人事制度，不少地方公安對此改革多點到即止。深圳公安步伐較大，作為公安部的試點，曾在數年前探索將工作人員分為“警察、文職、雇員”，根據工作年限、工作績效確定的專業級別來決定待遇。此后，這一試點與深圳市公務員分類管理改革銜接，警察被列入行政執法類別，建立獨立的晉升渠道，被媒體稱為“不再走官道”。

    特區之外，解決千軍萬馬過“獨木橋”的問題，通常辦法無非多設機構職位，但也流弊甚遠：疊床架屋，久而久之造成機構臃腫、尾大不掉。

    以太原市公安局原治安支隊為例，共有120人，2名正職、6名專職副支隊長；支隊下設15個大隊，又有15名大隊長、15名教導員、至少30名專職副大隊長；每個大隊分別下設2～3個中隊，每個中隊又有中隊長1名、副中隊長2～3名。

    太原警務“新政”拿此開刀：一手推“扁平化”管理，內設機構副職均兼任下一級機構正職；一手“拆廟趕和尚”：將市局機關原有的41個內設一級機構整合為21個，原有的338個二級機構精簡到125個，精簡出的1269名民警全部充實到一線。

    鐵腕推進的同時，也以保障待遇來回應干警的切身訴求。“蘇浩的改革動了太原八千民警的飯碗，不可能不考慮穩定。”山西警界內部一位人士告訴《瞭望》新聞周刊，“增加虛職就是要穩定人心。”

    改革的天時地利人和

    在外界看來，太原的警務“新政”兼具天時、地利、人和。

    所謂天時，中央多次強調深化干部人事制度改革，要求在建立健全科學的選人用人機制上邁出更大步伐、取得更大成效。同時，公安機關近年力推專業化建設，地方警務改革的空間和資源都比較充分。2009年4月，中央政治局常委、中央政法委書記周永康視察太原市公安局時，對其改革給予充分肯定。

    所謂地利，當地警界一位人士認為，蘇浩的改革有一個背景，就是之前的整頓效果很好，得到了黨委政府、社會各界好評。至于整頓，也有一個背景，就是此前警務狀況不盡如人意。

    關鍵還在人和。“蘇浩很有自己一套想法，而且認準了事情就干，而且協調溝通能力也很強。”接近他的下屬這樣評價。

    在蘇浩看來，最主要原因是地方黨委政府給予很大支持，“太原市委、政法委將公安運行機制改革列為全市政法創新課題，市局黨委多次給相關部門專題匯報改革思路和公安運行機制改革具體內容，編辦、組織、人事等相關部門都給予了大力支持”。

    對于公安隊伍，蘇浩認為，重點是得到多數人的贊成。他也深知，改革要循序漸進，不能急于求成；職責規范、考評體系等等，“提升的空間還很大”。

    上蘭村派出所是考評試點單位之一，所長郝瑞告訴本刊記者，市局“三定”方案對民警行為、內務管理和警務活動三個方面作了全面規范，厚厚一本考評細則，每個民警對應自己的職責任務，實時記錄工作情況，統一在內網上匯總、公開。

    “社區民警每天入多少戶、接觸多少居民、搞哪些防范，巡警出警多少次、處理多少案件等等，考得非常詳細，一目了然。”郝瑞說，“同時有實地抽查，防止考核作假。”

    武利軍參與了考評細則的前期編纂：“一開始就是定量考核，后來又把定性的評議加進來。評議方式包括每周上下級互評、同級互評和窗口單位群眾實時評議等，每個人的考評成績中，業務考核占75%，評議占25%。”他認為，考評體系剛開始運行，出現一些地方不好考、卡住了也很正常，可以及時修補完善，“關鍵是整個過程公開透明”。

    “如果運行一段時間以后能更加完善，得到絕大多數人的贊成和擁護，那這套考評用人體系就不存在‘人走政息’的擔憂了。”蘇浩說。