??? 消失的群島 遲來的立法

????6月24日，《中華人民共和國海島保護法（草案）》編修完成、提請人大審議。《草案》的背后，是海洋生態的急劇破壞，是海島一座座的消失。

????與上世紀90年代相比，浙江海島消失了200多個，遼寧省海島消失48個，河北省海島消失60個，福建省海島消失83個，海南省海島消失51個……

????該法一旦出臺實施，中國海島保護開發長期無法可依的狀態將結束，對于破

????消失的黃牛礁

????黃牛礁已經消失了。

????這個位于寧波鄞州區東部大嵩江口的小島，是塊不大的礁石。海潮來的時候露出地面幾十平方米，退潮時還會有幾塊巨大的礁石露出。“那地方曾經都是魚……”70多歲的老漁民黃杰柯望了望遠處，盡管他的視線望到的已是熱鬧的街道。

????黃杰柯住在大嵩江口附近，從他16歲開始，就在黃牛礁附近打魚，在他的記憶中，打上來最多的是大黃魚，后來，雖然魚沒有以前多了，但他們還可以在灘涂上養殖蟶子，七零八碎加起來，一年能收入三四萬塊錢。

????老黃以為，這種靠海為生的日子，會持續到他干不動為止。但他的愿望落空了。

????2005年，寧波鄞州區政府成立了鄞州濱海投資創業公司，當年3月，鄞州全面啟動濱海區塊的開發建設。黃牛礁處，被規劃為濱海萬噸級碼頭。

????圍涂填海工程開始了，附近幾公里遠的采石場，整座山上的石頭都被挖下來，填到海里去，沒用多長時間，黃牛礁和陸地連了起來，黃牛礁“消失”了。

????現代化工業區，在曾經的漁村上，逐漸成型。越來越多的外地人作為打工者，涌進了這片土地，而老黃他們在拿到了一筆賠償金后，失業了—盡管，工業區的開發創造出大量的就業崗位，但老黃這類本地漁民并沒能進入這些占據著土地的工廠里。“本地人，不好管理，價錢又高。”老黃嘆了口氣，他兒子以前也跟著他打魚，現在卻去了城里的建筑工地打零工。

????老黃有些自嘲地笑了笑，他說，唯一的好處是，因為工業開發導致了人口大量聚集，家里的房子作為店面房租出去后，租金會比較高。

????黃牛礁消失的那年，與它相隔不算太遠的六橫島，正迎來大開發時代。

????自從2001年被認定為臨港工業最適合的地方后，各大造船廠和石化項目紛紛在六橫島—這個曾經的漁村上落地。如今，它作為臨港工業的代表，頻頻迎接著領導的視察。

????坐車穿過六橫，在這個以臨港產業為支柱產業的海島，隨處可見大得讓人咋舌的萬噸級輪船。一塊塊鋼板被組裝成遠洋貨輪，給當地政府帶來了巨大的經濟利益。跟船舶一樣常見的，是許多由于建造廠房需要而挖開的山頭，車開過，揚起滿天的灰塵。

????島上企業創造的產值是可觀的，一個精化工的工廠，年產值可達20億～30億元。除了這樣的精化工廠，六橫島還擁有造船廠、化工企業、中轉港口，8年下來，六橫島的GDP已經達到了100個億。

????大開發時代的好處是顯而易見的，海底電纜開始鋪了過來，大型的淡水處理廠也開始修建，隨著各個工廠的入駐，六橫島上的土地開始增值，以前幾萬塊的房子，現在轉手幾十萬。“我們村27間門面房現在一年的收入都能達到100多萬。”六橫島上蛟頭村村委會的主任透露，他們村土地增值了好幾十倍，集體資產也大幅度增值。

????心思活絡的村民，開始利用工業區興建的機會，做起了運輸、建筑或者別的營生，有人因此變成了百萬富翁。但另一些人則感到失落，作為漁民，他們沒有別的生活技能，也沒有土地，只好背井離鄉去市里打工。

????老人們抱怨，工業區帶來了污染，轟隆的機器聲打破了以前的寧靜，挖開的山頭揚起了灰塵趕走了小鳥，而排出的污水則污染了海域，網張下去全是油污，魚也不見了，以前滿港口的漁船一只都看不到了，至于他們以前供奉海神娘娘，保佑出海平安的祠堂，也因為大家的轉產，漸漸因為缺少香火而衰敗下去。

 ???圍墾不用報批

????消失的不僅是黃牛礁，開發中的也不止六橫島，在整個大陸史上，對海島開發在幾千年間一直進行著。現在廣為詬病的“圍海造田”，曾經作為古人智慧和勇氣的象征，化身“精衛填海”的故事，寫進中國歷史中。

????據史料記載，中國的圍海造田歷史起源于春秋戰國的齊國，百姓為了土地自發圍海。而在近代的香港、澳門等海島城市，無一不是通過圍海造田和連島工程的方式，獲得土地進而獲得發展。

????“圍海造田對陸地上構不成任何問題，最大問題是，讓魚失去了產卵的地方。”舟山海洋局捕撈處胡處長說，魚類都喜歡在近岸產卵，因為曲折的海岸線讓水流比較平穩，而礁石又給了魚類棲息的地方。

????據記者了解，在2002年之前，圍墾工程并不需要報批，直到2002年，海洋局才開始依據1982年公布的《海島環境保護法》和《海洋區域劃分法》對圍墾海島開發進行環保評估。

????據新華社報道，我國面積大于500平方米的海島就有6500多個，小于500平方米的巖礁近萬個。而浙江省是全國海島最多的省份，約占全國海島總數的44%。

????資料顯示，迄今為止，我國只有在上世紀90年代初，啟動了一次海島綜合資源調查項目，調查工作在1994年完成，2003年調查成果出版。這是我國至今為止完成的惟一一次海島全面調查，其成果仍在為今天的海島保護工作提供支持。

????現實是，20多年前的海洋法和15年前的調查，已經跟不上時代的發展。海島生態惡化，已是不爭的事實。

????浙江省海洋局一名工作人員就曾抱怨，目前由于海島管理的歸屬權不清，他們在執法時，經常遭遇問題。“從岸上對海洋的污染都是由環保局管。”

????這名工作人員說，他們海洋部門有審批權，但對污染的企業，我們卻沒有執法權。在這方面，環保部門是擁有較多的權力，他們負責檢測、評估和審批。但環保部門收取的“排污費”卻很少用于海島保護。

????國家海洋局第二海洋研究所國家海島開發與管理研究中心常務副主任王小波接受采訪時表示，中國海島開發是從2003年開始，當年，國家海洋局、民政部、總參謀部聯合發布了《 無居民海島保護與利用管理規定》，由于沒有具體的細則，各個地方或者個人紛紛申請開發海島，由于缺乏統一規劃，多頭管理，無居民海島的使用權和承包權，不僅各市、縣政府有審批權，就連鄉政府都有審批權，有的根本就沒有經過批準。

????一些地方為了增加當地財政收入，隨意將一些島嶼租賃出去，使一些原本為珍稀物種和候鳥遷徙地的無居民海島遭到破壞。有些投資商為了牟取暴利，肆意開山炸島、亂砍濫伐海島森林、亂采島礁生物，造成海島生態環境急劇惡化。

????滯后的立法

????浙江省海洋局曾經在2008年對海島的資源做過一次摸底調查。跟90年代的調查相比，他們的海島又減少了100多個。而據王小波說，這些年，浙江省的海島是消失了220多個，居全國各省海島消失總量之首。

????“發展經濟必須有一些犧牲。”舟山海洋局環保資源處副處長翁良才有些無奈。最近幾年，翁良才一直負責對舟山圍墾和海島開發的評估。他說，現在海島項目開發都需要經過環境資源的評估，哪怕是一平方米的灘涂圍墾。“其實，只要是圍墾，對環境都是有影響的。”翁良才說，這個時候，他們的作用就是依據《海洋環境保護法》和《海洋區域劃分法》，來評價這個項目帶來的經濟效益與給周邊環境帶來的破壞，是否值得。

????“我們現在也是按照一些經驗來評價，畢竟也沒有細則來規范。”翁良才說，如果對環境破壞特別大的，他們會堅決拒絕。但另一方面，經濟的因素也會影響到他們的審批，在涉及到一些可批可不批的項目時，考慮到舟山經濟的發展，他們最終會放行。“畢竟，經濟發展才是硬道理。”

????翁的觀點得到了浙江省海洋與漁業局海洋利用規劃處調研員方康保的支持，他說，浙江是一個海洋大省，土地資源緊缺，為了發展海洋經濟，開發和利用一些島嶼在所難免。而一旦進行連島工程，島就會失去它四面環水的特征，變成陸地的一部分。

????方康保并不否認有些島嶼被過度或者無序開發，但他覺得，造成這種情況的重要原因是無法可依和多頭管理方式。

????“我們也在探索。”方康保介紹，經歷了前些年的無序開發后，浙江開始把海島開發的著眼點放在“長遠”二字上。

????從2003年開始，浙江開始設立海島自然保護區，并派人定期巡查。而在2007年下半年，浙江省建立了擁有21個成員單位的無居民海島管理聯席會議。任何個人或單位要開發利用無 居民海島，必須經所在地市政府上報省政府審批，由省政府責成省聯席會議審核。

????省海洋與漁業局還和省發改委一同牽頭發起了浙江省無居民海島保護和利用規劃的制定工作。到目前為止，除浙江省本級和象山縣的規劃尚未完成外，其他5個市和10個重點海島縣市的規劃均已基本完成。

????全國性立法也在逐漸地成型。2003年11月全國人大環境與資源保護委員會(以下簡稱環資委)成立海島保護法立法起草領導小組，經過6年努力后，《中華人民共和國海島保護法(草案)》終于提請全國人大審議，一旦出臺實施，中國海島保護開發長期無法可依的狀態將結束，對于破壞性開發海島資源的查處也將具有法律剛性。