????面對外部沖擊型的全球金融危機，增長源泉是否建立在可持續的基礎上，產業結構是否符合比較優勢的要求，都影響到一個經濟體遭受沖擊的程度，也影響其走出危機的時間。科學發展的程度決定了一個國家戰勝危機的能力。因此，改變經濟發展方式，轉到更加科學的發展軌道上，是應對金融危機，走出困境的根本途徑。本文從轉變發展方式、最大化就業和經濟社會協調發展等方面，論證科學發展對于走出金融危機困境的重要意義。
????一、轉變經濟發展方式
????從美國次貸危機發展而來的全球金融危機，對中國的影響主要發生在實體經濟層面。隨著金融危機的來臨，美國大規模的失業和減薪造成消費萎縮，不僅使其國內的企業陷入前所未有的困境，也大幅度減少了進口。當金融危機影響到歐洲和日本等龐大經濟體時，中國外向型企業的訂貨進一步急劇減少，一大批企業停業甚至倒閉。由于這類企業雇用的主要是沒有當地戶口的農民工，因此，在企業遭遇經營困難的情況下，農民工首當其沖，許多人已經失去工作，或者回到農村尋找就業門路，或者陷入就業不足甚至失業狀態。這種狀況暴露了傳統經濟發展方式的脆弱性，也標志著這種發展方式已經走到了盡頭。
????我們說傳統經濟發展方式走到了盡頭，在于它所倚仗的經濟增長驅動因素是不可持續的，產業結構是不協調的，地區發展是不均衡的。具體來說，在這種發展方式下，經濟增長主要依靠物質和勞動力的投入，而不是生產率的提高；產業發展過度依賴第二產業特別是制造業的推動，而不是第二、三次產業協調發展；增長過度依賴出口和投資拉動，而國內消費需求的拉動相對不足；以及區域發展過分倚重沿海地區的率先發展，而不是東中西三類地區的均衡發展。
????在經濟發展和結構變化過程中，旨在擴展經濟增長可持續性的發展方式轉變，往往在產業結構的提升等方面得到具體體現，但是，產業結構升級本身卻不會必然促成發展方式轉變。如果產業結構的調整符合特定發展階段的比較優勢，經濟增長就可以充分獲得資源配置效率和技術效率，技術進步和生產率提高在經濟增長中發揮更大作用，產業結構更協調，區域發展更均衡，進而可以在更大程度上符合發展方式轉變的要求。
????在發展中國家趕超發達國家的歷史上，許多經濟學家和經濟政策決策者，往往把一些產業結構升級的經驗固定化為規律，甚至將此作為任務本身。但是，在違背比較優勢的條件下，產業結構變化并不會使經濟增長模式實現從投資驅動到生產率驅動的實質轉變，甚至可能強化傳統增長方式。例如，在計劃經濟時期的中國、蘇聯和印度，由于重工業優先發展違背了比較優勢原則，并且由此導致宏觀政策環境的扭曲，微觀經營機制缺乏效率，經濟增長的可持續性最終耗竭。
????實現發展方式的轉變，關鍵在于政府管理方式要適應科學發展的要求。在增長方式轉變的實踐中，投資者通過接受正確的生產要素價格信號，在不受干擾和不受特殊保護的條件下，選擇最有利于發揮地區比較優勢的生產方向和技術組合；政府不再直接履行投資者和企業家的職能，而著眼于矯正扭曲的生產要素價格，以及創造公平的政策條件和投資環境。只有這樣，新的投資才會與增長方式轉變的要求相符合。
????面對全球金融危機，中西部地區有難得的趕超機遇，但是能否成功取決于是否在轉變增長方式的前提下，承接東部地區轉移的產業。同樣的結論適用于東部地區：能否以增長方式轉變為內涵實現產業升級，決定了該地區擺脫危機的時間和效果。
????我國幅員廣闊、人口眾多，地區之間存在著較大的發展差距和資源稟賦差異。東部地區在勞動力和土地成本提高的條件下，需要按照動態比較優勢的變化進行產業結構的升級，與此同時，廣大中西部地區仍然具有豐富的勞動力資源，土地成本也相對低廉，則可以承接從東部地區轉移出來的勞動密集型產業。這樣，東部地區的產業升級與轉移，與中西部地區的產業承接都意味著符合比較優勢的產業優化升級，因而是體現發展方式轉變要求的結構調整。
????一個國家勞動密集型產業比較優勢從而國際競爭力，不僅取決于勞動力成本，還取決于勞動生產率，前者與比較優勢成反比，后者與比較優勢成正比。本世紀以來，我國制造業勞動力成本即工資水平雖然提高很快，但是，勞動生產率大體保持了與工資水平相同的增長速度，兩者的增長速度在世界上都是遙遙領先的。在勞動生產率的總體提高中，中西部地區發揮了重要的作用。2000-2006年期間，中部和西部地區制造業工資的年均提高速度分別為10.9%和9.2%，都快于東部地區的7.8%，但是，這兩類地區與東部的工資差距仍然存在。同期，中部和西部地區的勞動生產率提高的速度分別為25.1%和19.2%，也高于東部地區的16.6%。這表明，在東部地區勞動密集型產業的比較優勢不再顯著的情況下，中西部地區在這些產業上的比較優勢明顯上升。
????歷史經驗顯示，經濟危機時期往往也是進行創新和產業重組，從而實現發展方式轉變的大好時機。這是因為，一方面企業競爭壓力加大，創新成為生存的必需；另一方面生產要素價格相對低廉，有利于進行重組。例如，返鄉農民工為中西部地區帶回有制造業技能的人力資源，勞動者接受更多教育和培訓的機會成本也下降了，投資者和創業者可以利用這個時機積聚人力資本；一部分機器設備處于閑置狀態，通過形成租賃和轉讓市場低價轉讓，可以大幅度降低產業形成的投資門檻；相對寬松的貨幣政策、積極的財政政策以及鼓勵性的產業政策，為東部的產業升級和中西部的產業轉移承接，創造了良好的政策環境。
????二、通過擴大就業刺激消費
????金融危機已經對我國就業產生了明顯的沖擊。根據我們的粗略推算，除了出口下降影響到2000余萬農民工就業之外，城鎮失業率很可能上漲了1個百分點，即從2007年的大約5%提高到2008年的6%。保持經濟平穩較快發展，首先需要恢復拉動經濟增長的需求因素。由于此次危機的外部輸入性質，出口需求的恢復在很大程度上不取決于我們自身，而以政府投資為特征的經濟刺激方案，雖然可以短期內形成強大的投資需求，但這種需求因素的可持續性歸根結底有賴于消費需求的啟動。居民收入增長是消費需求的第一驅動因素，其基礎是就業的穩定和擴大。
????此次危機所沖擊的主要對象，是以農民工為主體的非正規就業群體。近年來，我國勞動力市場呈現出非正規化的趨勢，據研究有30%到40%的城鎮本地勞動者采取靈活就業的方式，數量大約有1億多人。在城市就業的農民工靈活就業比例更高，其比例占農民工總量的近2/3，即約9000余萬人。然而，由于這一部分人很難在現行就業統計體系中得到反映，不僅他們失去就業崗位的嚴重程度容易被低估，他們被社會保險和就業扶助措施所覆蓋的程度也很低。農民工就業地與戶籍地的分離，增加了積極就業政策落實的難度。較大的區域流動性，是農民工群體的突出特點，也導致他們在遭遇經濟危機沖擊時處于更不利的境地。目前，不僅雇主幾乎不對他們的失業承擔責任，一些農民工工作地的地方政府，也沒有把外地農民工納入積極就業政策的扶助目標群體。特別是一些人在家鄉已經沒有承包地，或者從未有過務農的經驗，面臨更大的就業困難和生活困難。因此，各級政府需要協調和統籌安排農民工的再就業問題。
????大學畢業生等新成長勞動者群體，也面臨前所未有的就業困難。在經濟增長減速，就業機會減少的情況下，即使一些企業有意愿不解雇現有員工，也會大幅度減少對新人的雇用。往年需要解決的就業人群中，各類畢業生大約占一半，2009年大學畢業生規模空前，他們在經濟危機中將面臨嚴峻的就業困難，各種扶助就業和創業的措施應該更加瞄準這一群體。
????失業率是由相對穩定的自然失業率和隨宏觀經濟變化的周期性失業率組成的。針對失業的兩個組成部分實行雙管齊下的政策，能夠有效地治理失業。
????直接針對周期性失業的治理措施，主要是在完成保增長任務的過程中，把投資最大限度地引導到就業拉動效果大的部門。中小企業是吸納就業的主力軍，但以財政支出為主的中央投資不可能直接投向中小企業。作為中央投資的延伸，地方的配套投資和民間投資，完全可能向勞動密集型的產業或企業延伸。要解決最終需求的問題，不能僅僅靠政府投資，民間投資才是增長的持續動力。要鼓勵引進民間投資，可以從解除相關限制著手。現在服務業領域對民間投資的限制還很多，比如服務業中的不少領域仍有準入障礙。除了行業準入上的諸多限制，交易費用繁多、政府服務不到位、以及個別地方的腐敗現象，共同構筑了民間投資的高門檻。如果能清除那些制度障礙，就可以創造不少就業崗位。
????由于自然失業率的高低是與勞動力市場功能相關的，因此，可以通過改善勞動力市場功能得到降低。特別是在周期性失業率提高的形勢下，加強政府勞動力市場服務職能，即通過提供就業和再就業的中介服務和培訓，減少勞動者在尋找就業崗位時遇到的人為摩擦，就可以用自然失業率的降低，來抵償經濟增長速度減緩導致的周期性失業率上升。對于青年就業群體來說，這點特別重要，因為他們在勞動力市場常態下，就是自然失業率的主要承受者。因此，以幫助這個群體就業為政策重點，政府在降低自然失業率方面的努力，可以取得事半功倍的效果。
????保持和提高勞動力市場靈活性，也是解決當前就業壓力的正確思路。在宏觀經濟面臨困難的時候，靈活的就業渠道對保持就業穩定至關重要。觀察過去不同時期GDP增長速度和就業的關系可以發現，1991年—1996年GDP平均增長率是11.9%，1997年—2002年是增長率較低的時期，平均增長8.4%，2003年之后又達到了11.0%。但是，在上述三個時期就業的增長是同樣的，增速都很快，差別在于凡是GDP增長率下降的時候，非正規就業或靈活就業就加速增長，而正規就業有所減少。特別是在1997年以后一段時間里，正規就業增長是負數，但是通過靈活的就業渠道，這個損失可以補回來。
????三、教育發展的反周期作用
????歷史經驗表明，以超越常規的力度發展教育，不僅是保持經濟可持續增長的要求，也是抵御經濟周期沖擊的有效舉措。反過來說，嚴峻的經濟危機往往是推進教育發展的重要機遇。許多國家都曾經在經濟蕭條時期，把深化教育和加強培訓作為應對危機的重要手段。例如，美國在上世紀30年代的蕭條時期，把學生在校時間大幅度延長，使接受高中教育的人增長了一倍，獲得本科學位的人增加了50%。二戰結束后，針對1200萬退伍軍人造成的就業壓力，美國在1944年制定了《退伍軍人權利保障法》，其中最主要的舉措就是資助退伍軍人上大學或職業學院，最后有800多萬人利用這個機會拿到了更高的學歷。這兩輪教育發展的回報，是美國此后幾十年的持續繁榮。
????在20世紀90年代末亞洲金融危機和宏觀經濟低谷的時期，我國在有效治理失業和下崗問題的同時，教育事業特別是高等教育得到長足的發展。當時，擴大高等學校招生規模的政策意圖，一是提高人力資本存量的需要，二是家庭教育投入的增加可以成為內需的刺激因素，三是借此延長青年人進入勞動力市場的時間，緩解就業壓力。上述擴大教育規模的理由，當前仍然存在，因此，這一寶貴經驗也應該用來化解危機造成的就業沖擊，把超常規發展教育作為反周期政策的重要手段。
????首先，與發達國家甚至許多發展中國家相比，我國教育發展水平有著巨大的差距。經過近30年的發展，我國教育有了長足的提高。九年義務教育普及率達到95%以上，青壯年文盲率下降到5%以下，高等教育毛入學率達到21%。但是，我國教育發展與發達國家的差距仍然很大。除了勞動力受教育年限遠遠低于發達國家之外，我國受教育年齡人口的在學率也明顯低于發達國家。
????其次，擴大公共和家庭教育支出都具有刺激消費需求的作用。國際比較顯示，2005年我國財政教育投入占GDP的比重為2.8%，只相當于法國的50%，德國的67%，日本的82%、英國的56%和美國的58%。這還不是實際差距，因為教育投入規模與一個國家的人口年齡結構相關。當受教育年齡人口占總人口的比重比較高的時候，也需要將更多的資源用于教育。根據這個原理進行調整，由于中國目前總人口中仍然有更大比例人口處在受教育階段，因此，調整后實際公共投入為GDP的2.4%，與發達國家的水平差距進一步擴大，僅僅為法國的39%，德國的44%，日本的53%，英國的44%和美國的50%。
????此外，發達國家公共財政支出占全社會教育支出的比例為86%，發展中國家在75%左右，全世界平均在80%左右，而中國僅為46%。中國私人支出占教育支出的比例不僅高于世界平均水平，也高于發展中國家水平。教育私人支出比例高嚴重擠壓了私人消費空間，導致社會消費其他方面的需求不足，削弱了中國經濟增長的內在動力。可見，如果公共投入比重提高，通過解除家庭教育投資的后顧之憂，可以刺激家庭正常消費。
????第三，根據20世紀90年代末高等學校擴大招生的經驗，延緩青年人進入勞動力市場的時間，對于減輕因宏觀經濟周期產生的就業壓力，具有明顯的效果。例如，上一次擴招是從1999年開始，而1999年和2000年恰好是城鎮失業率最高的年份。而在2002年和2003年第一屆擴招學生畢業之際，失業率已經開始進入低點，并且從此以后持續降低。鑒于本次失業的周期性質，類似的效果同樣可以預期到。
????特別需要指出的是，雖然我們經常呼吁解決大學畢業生就業難的問題，實際上并不存在學歷越高就業越困難的現象。表面看來，不識字或識字很少、小學畢業和初中畢業勞動者的失業率分別為3.3%、5.9%和7.7%，而高中和大學專科的失業率高達13.0%和13.4%，大學本科和研究生及以上的失業率為11.9%和10.4%，但是，這是勞動力市場的正常現象。因為一般來說，學歷比較低的勞動者群體，更愿意接受較低的工資和較為不滿意的崗位，而較高學歷的勞動者則有更高的就業預期，因而在選擇崗位時尋找和等候的時間更長。因此，提高教育并輔之以更加對路的就業培訓，只能提高青年人的就業競爭力，而不是相反。
????四、構建社會保障體系
????構建城鄉社會保障體系也是反周期政策的重要措施。在這方面，國內外都有比較成功的經驗可資借鑒。上個世紀30年代的美國經濟大蕭條，直接導致了美國社會保障體系的建立。例如，在回顧羅斯福應對經濟蕭條政策時，許多研究者認為，羅斯福新政的核心不是大規模的基本建設投資，而是社會保障體系的建立；他并沒有使美國擺脫危機，但在危機時期保障了老百姓的基本福利和生活。類似地，美國最近也在就全民醫療保險進行熱烈的討論。
????我國在上個世紀末遭遇亞洲金融危機和宏觀經濟低谷時，為了保障勞動者的基本生活，在城鎮建立了下崗職工基本社會補助制度、失業保險制度和最低生活保障制度三條基本保障線，既有效地穩定了居民生活水平，又推進了社會保障制度建設這一長期任務。這可以說是上一次經歷金融危機時取得的重要制度成果，也是改革時期社會保障制度建設邁出的最大步伐。但是，迄今為止我國城鄉居民享受的社會保障仍然是有限的，特別是那些在非正規部門就業的勞動者和農村居民，被基本社會保障制度所覆蓋的程度很低。
????居民對風險和沖擊的不確定預期，如對養老、患病和失業的擔心，在很大程度上扭曲了他們的消費行為，即需要靠自我保障應對這些風險的預期，導致居民過高的儲蓄率和偏低的消費率。而面對經濟危機時，實現經濟增長的持續與穩定，最需要啟動的是居民的消費需求。在出口需求大幅度下降的情況下，外需對經濟增長的拉動效果，至少在全球經濟整體恢復之前將會微乎其微。中央和地方政府推動的投資刺激計劃，無疑會有力地拉動內需。但是，這種內需只是投資需求，如果沒有居民消費需求的跟進，增長終究是沒有可持續性的。因此，通過提高社會保障覆蓋面刺激居民消費，是把保民生與保增長相結合的有效的反周期手段。
????把建立社會保障體系作為積極就業政策的一個組成部分，是具有中國特色的成功經驗。在各種社會保障等民生領域實現重大突破，將有助于解除居民消費的后顧之憂，提振消費信心，不僅有刺激經濟的短期效果，也有完善社會保護和公共服務體系的長期效應。有人認為，社會保障是一項長期的建設任務，而刺激消費需求是應對危機的短期要求，因此沒有把社會保障制度的建設作為反周期政策的優先領域。需要看到的是，我國社會保障上存在的問題，不在于保障水平的高低，而在于保障制度的有無。在解決保障水平的高低問題時，可能會逐漸改變居民的消費行為，但是，解決保障制度的覆蓋與否，卻可以即刻改變居民消費行為。
????此外，由于擴大社會保障所引發的消費，主要在于以低收入居民為消費主體的低端商品，而這類商品恰恰是我國在出口市場上遭受沖擊最大的部分，因此，通過擴大社會保障刺激消費，不僅可以改善民生，也有利于啟動因出口下降所閑置的生產能力。依靠提高社會保障覆蓋面和保障水平刺激普通商品的消費，預期比發放消費券的效果更明顯、直接。
????擴大社會保障覆蓋面刺激消費的效果，對于低收入群體來說，表現尤其明顯。在金融危機形勢下，遭受失業或降低收入的沖擊。社會保障制度是他們保持生活水平相對穩定的重要安全網。我們的粗略估算表明，對于收入最低的1/5城鎮居民（2007年約1.18億人），在養老、醫療和失業等社會保險項目中只要多覆蓋任意一項，每年增加的消費支出總額就可以達到100億元。看上去這個消費支出總額似乎并不大，但是，危機時期收入水平往往是降低的，而社會保障覆蓋率提高的效果，恰好體現在收入不變，甚至有所下降的條件下仍然可以提高消費水平。由于農村社會保障覆蓋水平很低，如果把更多的保障項目延伸到農村，所產生的刺激消費效果將更加明顯。（作者：全國人大常委，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長）
