4月16日，中國(guó)警方在北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)對(duì)被美國(guó)警方押送回國(guó)的犯罪嫌疑人、原中國(guó)銀行廣東省開(kāi)平支行行長(zhǎng)余振東執(zhí)行逮捕。余振東自1993年至2001年間利用職務(wù)之便，貪污挪用
巨額公款后潛逃美國(guó)，2001年11月，中國(guó)警方根據(jù)《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》要求美方就此案向中方提供刑事司法協(xié)助，經(jīng)中美兩國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)的密切合作，美方?jīng)]收了余振東轉(zhuǎn)移到美國(guó)的部分贓款并全部返還中方。余振東的緝捕歸案，是中美刑事司法合作的一個(gè)成功案例，中國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)將通過(guò)多邊和雙邊司法合作，進(jìn)一步加大境外緝捕工作力度，嚴(yán)厲打擊跨國(guó)（境）犯罪活動(dòng)。
新華社記者 袁滿 攝
商務(wù)部的一份調(diào)查表明，近幾年來(lái)外逃官員數(shù)量大約為４０００人，攜走資金約５００億美元，但目前被遣返并追回財(cái)產(chǎn)的只占很少比例。對(duì)此，即將在上海、北京召開(kāi)的第二十二屆世界法律大會(huì)上，也將“反腐敗的國(guó)際合作”列為重要專題，屆時(shí)來(lái)自５２個(gè)國(guó)家的千余名法律專家將深入探討反腐敗國(guó)際合作的方向和新方法。
目前，我國(guó)眾多貪官外逃，遣返困難，已成為國(guó)內(nèi)反腐敗的瓶頸。專家指出，追逃貪官之難緣于中國(guó)和許多國(guó)家尚未達(dá)成司法共識(shí)，但同時(shí)打擊貪官外逃最重要的是從制度上防止腐敗的滋生。
追逃難在司法共識(shí)
去年，逃亡美國(guó)兩年半的中國(guó)銀行廣東開(kāi)平支行前行長(zhǎng)余振東被遣送回國(guó)，成為中美兩國(guó)間首次成功遣返跨國(guó)罪犯的案例。對(duì)此，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局國(guó)際執(zhí)行局局長(zhǎng)托馬斯·富恩特斯曾說(shuō)：“對(duì)余振東這樣的腐敗官員，我們會(huì)來(lái)一個(gè)，查一個(gè)，遣返一個(gè)。”
盡管如此，仍然有大量余振東們滯留在西方國(guó)家逍遙法外。有統(tǒng)計(jì)表明，自１９９８年至去年８月，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪嫌疑人中，已知潛逃境外的有２７１人，而５年中從境外抓獲的潛逃犯罪嫌疑人僅７１人。
“根據(jù)國(guó)際慣例，遣返這些人員、追回資金主要通過(guò)兩種方式：一是外交引渡條約，二是國(guó)際司法協(xié)助協(xié)定。”第二十二屆世界法律大會(huì)“反腐敗的國(guó)際合作”專題中方主席、北京大學(xué)法學(xué)院儲(chǔ)槐植教授如是說(shuō)。
國(guó)際上，除歐洲、南美的部分國(guó)家之間簽訂多邊引渡條約外，其他大部分國(guó)家一般都簽訂雙邊引渡條約。目前，中國(guó)只與泰國(guó)、蒙古等２０多個(gè)國(guó)家簽訂了雙邊引渡協(xié)議，世界上還有約１７０個(gè)國(guó)家沒(méi)有和中國(guó)簽訂雙邊引渡條約。而大半外逃官員的目的地——美國(guó)、日本、多數(shù)歐洲國(guó)家尚未與中國(guó)簽訂引渡條約。
兩個(gè)國(guó)家間簽署引渡條約有一個(gè)前提條件，就是雙方國(guó)家法律對(duì)同一種犯罪行為的認(rèn)識(shí)是相同的，對(duì)這種犯罪行為的刑罰也是相近的。死刑犯不引渡。但是根據(jù)目前中國(guó)法律現(xiàn)狀，中國(guó)法律和別國(guó)法律在這些方面有差異，這是雙邊引渡條約難以達(dá)成的一個(gè)重要原因。
司法理念上的差異是造成外逃官員遣返之難的首要原因。中國(guó)的反腐敗事業(yè)中采用重刑主義，很多人認(rèn)為，懲治腐敗分子時(shí)刑罰越重越好，“不殺不足以平民憤”。而西方國(guó)家司法界則普遍認(rèn)為，腐敗之所以發(fā)生，一個(gè)重要原因是由于現(xiàn)存的制度有漏洞。重刑對(duì)遏制腐敗的功效不能過(guò)高預(yù)期。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)犯罪（包括腐敗）采取的政策體現(xiàn)在法律上是：嚴(yán)格刑事責(zé)任，難逃法網(wǎng)；一旦入罪而刑罰不重。
“此外，死刑犯不引渡是被公認(rèn)的國(guó)際法原則”，儲(chǔ)槐植說(shuō)。中國(guó)在１９９７年修訂《刑法》時(shí)規(guī)定，貪污１０萬(wàn)元以上人民幣情節(jié)特別嚴(yán)重的就可能判處死刑。當(dāng)今許多國(guó)家都在逐步廢除死刑，在多數(shù)保留死刑的國(guó)家中非暴力犯罪也不判死刑。如果西方國(guó)家政府把將在中國(guó)因經(jīng)濟(jì)犯罪判死刑的外逃罪犯遣送回中國(guó)，該國(guó)家政府將受到國(guó)內(nèi)和國(guó)際輿論的譴責(zé)，這也是重大貪官遣返困難的原因。
從貪官遣返難看國(guó)際反腐合作
在沒(méi)有外交引渡條約的情況下，通過(guò)國(guó)際司法協(xié)助也可以遣返外逃官員，能否遣返成功，則取決于諸多因素。而目前，與我國(guó)簽訂國(guó)際司法協(xié)助協(xié)定的國(guó)家也只有４０多個(gè)，其中也以中小國(guó)家和地區(qū)居多。我國(guó)目前還沒(méi)有與美國(guó)、日本、多數(shù)歐洲國(guó)家簽訂國(guó)際司法協(xié)助協(xié)定。
司法協(xié)助涉及很多內(nèi)容，包括案件信息交流，司法文書送達(dá)、資料交換等相互協(xié)助。國(guó)與國(guó)之間司法協(xié)助協(xié)定的談判工作漫長(zhǎng)又復(fù)雜。國(guó)際司法協(xié)助談判雙方都是司法實(shí)務(wù)部門，相對(duì)容易達(dá)成一致意見(jiàn)，但形成協(xié)定付諸文字則需要有關(guān)外交部門參加意見(jiàn)。
比司法共識(shí)更為復(fù)雜的問(wèn)題是，大國(guó)在考慮簽訂外交引渡條約和國(guó)際司法協(xié)助協(xié)定時(shí)，首先想到的是意識(shí)形態(tài)。儲(chǔ)槐植強(qiáng)調(diào)，“大國(guó)之間關(guān)系遠(yuǎn)比小國(guó)之間要復(fù)雜得多”。比如美國(guó)處于戰(zhàn)略上的考慮，一方面與中國(guó)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，另一方面作為惟一的超級(jí)大國(guó)不斷給正在和平崛起的中國(guó)制造麻煩，在遣返外逃官員問(wèn)題上也是如此。
儲(chǔ)槐植說(shuō)，２００３年，第五十八屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)審議通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，這是聯(lián)合國(guó)歷史上通過(guò)的第一個(gè)用于指導(dǎo)國(guó)際反腐敗斗爭(zhēng)的法律文件，對(duì)于加強(qiáng)反腐敗的國(guó)際合作具有重要意義。《公約》對(duì)因腐敗行為受到損害的實(shí)體或者個(gè)人的賠償、境外追逃、追贓機(jī)制、不經(jīng)刑事定罪對(duì)腐敗犯罪所得資產(chǎn)的沒(méi)收等方面都提出了具體要求。但這些程序涉及的多個(gè)執(zhí)法主體及涉外事宜在我國(guó)相關(guān)的程序法中均還沒(méi)有具體規(guī)定。
取得共識(shí)有賴于制度建設(shè)
上個(gè)月因經(jīng)濟(jì)犯罪被執(zhí)行死刑的宋丈艾，雖只是北京一名金融機(jī)構(gòu)的普通業(yè)務(wù)員，卻掌管著１．４億元的貸款資金。他虛報(bào)貸款用途，私刻國(guó)家機(jī)關(guān)部門印章和負(fù)責(zé)人名章，偽造金融票證，貪污和挪用公款逾１億元。儲(chǔ)槐植說(shuō)，此類事情頻繁發(fā)生是因?yàn)槲覀兊木唧w制度、具體管理還很不完善，制度上還存在很多漏洞。在我們內(nèi)部制度還不完善的情況下，共識(shí)就難以形成，爭(zhēng)取國(guó)際合作反腐的難度也就必然加大。
目前，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》對(duì)各國(guó)提出了預(yù)防和懲治腐敗的一些基本要求，其核心在于“預(yù)防和懲治”，其中預(yù)防又是基礎(chǔ)性的，因?yàn)楦瘮?wèn)題打不勝打。儲(chǔ)槐植說(shuō)，“幾年前我就提出，我國(guó)腐敗的嚴(yán)重性在于腐敗的普遍性”，其重要原因在于社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，權(quán)力沒(méi)有價(jià)格不能尋租；而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)權(quán)力的制度約束沒(méi)有到位，權(quán)力很容易進(jìn)入市場(chǎng)，權(quán)錢交易變得容易和普遍。
基于此，世界各國(guó)反腐敗都建立在“嚴(yán)打不如嚴(yán)管”的認(rèn)識(shí)上。儲(chǔ)槐植說(shuō)，各方面管理措施到位，讓想腐敗的人沒(méi)有機(jī)會(huì)腐敗，或者沒(méi)有辦法將腐敗所得轉(zhuǎn)移到國(guó)外，這是防止腐敗和打擊貪官外逃的治本之策。這也是今年初黨中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》的出發(fā)點(diǎn)。
儲(chǔ)槐植認(rèn)為，我國(guó)反腐敗制度建設(shè)首先急需填補(bǔ)立法空白。今年初我國(guó)通過(guò)《公務(wù)員法》，規(guī)范公職人員的基本法，對(duì)公務(wù)員提出９項(xiàng)義務(wù)、１６項(xiàng)受懲戒的行為的規(guī)定，比較具體。但是，還應(yīng)有許多配套立法需要完善，比如應(yīng)建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，方便公眾對(duì)公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)查詢等。
而在反腐敗專門立法方面，我國(guó)《反貪污法（草案）》曾前后易稿１１次，終未出臺(tái)。作為補(bǔ)償，在其后修訂《刑法》（１９９７）時(shí)，貪污賄賂罪被單獨(dú)列為第八章，成為我國(guó)反腐敗的主要法律依據(jù)。而《刑法》關(guān)于受賄罪方面有明顯漏洞，根據(jù)刑法第３８５條，僅僅對(duì)典型的權(quán)錢交易行為加以懲罰，變相的權(quán)錢交易如感情投資、長(zhǎng)線釣魚等行賄受賄尚沒(méi)有法律約束。儲(chǔ)槐植說(shuō)，在國(guó)外，這些不典型的行賄受賄行為既不是受賄的未遂，也不是受賄預(yù)備，而是受賄既遂。在我國(guó)還要確認(rèn)利用職權(quán)為他人謀取利益才歸為受賄罪，所以許多損害國(guó)家集體利益的貪官都不在刑法的懲罰范圍內(nèi)。
在法律約束的同時(shí)，我國(guó)對(duì)公共權(quán)力的規(guī)范還需要進(jìn)一步完善。青年政治學(xué)院法律系主任林維認(rèn)為，我國(guó)對(duì)公務(wù)人員行為約束的細(xì)節(jié)還需要改進(jìn)。如接受饋贈(zèng)的范圍和數(shù)額、財(cái)產(chǎn)申報(bào)的具體程序、公開(kāi)程序和懲罰措施。尤其是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的不完善、不公開(kāi)、不嚴(yán)肅，使得刑法中規(guī)定的巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪喪失獨(dú)立存在的價(jià)值。像去年落馬的北京交通廳廳長(zhǎng)畢玉璽，一次給足療小姐２０萬(wàn)元小費(fèi)，足以構(gòu)成巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)歷不明的嫌疑，發(fā)現(xiàn)后即應(yīng)追查，而在實(shí)際中大多不了了之。
林維認(rèn)為，建立健全對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作和對(duì)國(guó)家工作人員的職務(wù)活動(dòng)有一套完備、有效的監(jiān)督制度。首要的是應(yīng)當(dāng)建立和完善國(guó)家工作人員的錄用、考核、晉升、任免等制度，提高人員的整體素質(zhì)。公務(wù)員制度是民主政治的產(chǎn)物，應(yīng)當(dāng)擇優(yōu)錄用，通過(guò)優(yōu)升劣汰的體制，公開(kāi)選拔；一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，必須建議一定的制度予以懲戒、罷免。同時(shí)將懲戒體系和公務(wù)人員的獎(jiǎng)勵(lì)、工資福利、離退休制度等進(jìn)行掛鉤，系統(tǒng)考慮，爭(zhēng)取能夠吸引、挽留優(yōu)秀人才進(jìn)行國(guó)家管理，同時(shí)又加大其違法違紀(jì)成本，使其不敢以身試法。
同時(shí)，在腐敗行為的打擊上，不應(yīng)當(dāng)單純地強(qiáng)調(diào)反腐的打擊強(qiáng)度，例如判了多少死刑或者無(wú)期徒刑，而更應(yīng)當(dāng)著重強(qiáng)調(diào)反腐的日常性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性，任何腐敗行為都會(huì)有一個(gè)發(fā)展的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)盡可能使每一個(gè)腐敗行為或者實(shí)施腐敗行為的人員在其發(fā)展初期都得到遏制，并且提高腐敗行為受懲罰的高概率性，整體提高腐敗行為的成本。
此外，對(duì)腐敗現(xiàn)象的監(jiān)督重點(diǎn)還應(yīng)放在輿論監(jiān)督上。林維強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持不懈地向民眾表明對(duì)腐敗行為的零容忍度，改變目前潛移默化的腐敗文化的影響，曝光在日常公共權(quán)力行使過(guò)程中的不當(dāng)行為，為群眾對(duì)這些行為進(jìn)行舉報(bào)提供便捷的途徑，允許并且鼓勵(lì)媒體對(duì)公權(quán)行使的方方面面進(jìn)行自由報(bào)道，對(duì)日常反腐敗很有必要。(楊
柳)
責(zé)任編輯 原霞
